法治政府渐近 《纲要》关乎你我
https://news.hlgnet.com 2004-04-30
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《中国青年报》
撰稿 崔丽 程刚 林洁 万兴亚 刘万永 董伟
《纲要》是政府对民众的承诺书
本报北京4月19日电
本报记者 程刚 崔丽
今天，酝酿了一年零三个月的《全面推进依法行政实施纲要》由国务院向社会公布。“它勾画出了一个现代法治政府的基本轮廓，并为建设法治政府提供了具有可操作性的基本实现途径。”最高人民法院副院长江必新在接受本报记者专访时说。作为知名行政法学专家，江必新是《纲要》专家建议稿的具体负责人之一，参与了专家建议稿的讨论和最终定稿。
今年两会前，由国务院法制办组织专家参与起草的《纲要》定稿即已呈报国务院常务会议审议。敏锐的专家们发现，草拟稿的基本精神已经体现到了温家宝总理所作的《政府工作报告》中。3月16日，两会结束后的第二天，国务院专门召开常务会议对《纲要》草案进行审议，并原则通过。“这之后，又经历了最后一遍字斟句酌的修改，方最终定稿。”一位参与了最终定稿的专家介绍说。
最早，《纲要》是于2003年1月交由国务院法制办负责起草的。其间数易其稿。
上届中央政府于1999年11月颁布《关于全面推进依法行政的决定》，首创了以国务院文件推动依法行政的形式。“如果说《决定》是一份宣言，那么《纲要》就是实施章程，具体规定实施依法行政的目标、任务、规则和程序。”国家行政学院副院长袁曙宏说。
据江必新介绍，在行政法学研究会和国务院法制办分别于去年组织的《纲要》草拟稿研讨会上，《纲要》的法律地位问题曾经引起与会专家的激烈争论。一些学者希望《纲要》能超越现行法律规定，全面设计依法行政制度。但这种观点未能被接受，因为更多的学者认为，《纲要》是国务院制定的文件，是在现有法律框架内，通过有效的措施启动和发挥现有法律制度的作用，而不是超越法律。
“一旦超越法律，就容易形成国务院文件与现行法律‘打架’的局面，有违立法权大于行政权的原则。”江必新解释说。
目前，我国的行政法律已形成一定体系。在监督行政行为和救济方面制定了《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，在规范行政行为方面制定了《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》。《行政收费法》、《行政强制法》、《行政程序法》等行政法律的制定也已被列入十届全国人大常委会立法规划中。
袁曙宏介绍说，如何在不与现行法律相抵触的前提下大胆创新，推动依法行政制度的发展，是《纲要》在起草过程中面临的一个重大难题。最终的《纲要》定稿较好地解决了这一难题。如关于“转变政府职能”的内容，现行法律没有明确规定，但《纲要》在第四部分对政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四项职能进行了界定和规范，必将为实现从全能政府到有限政府、从管制政府到服务政府、从权力政府到责任政府的职能转变产生深刻影响。
但袁曙宏也同时指出，由于《纲要》是在我国现行法律框架内，其本身还带有一定的局限性。即它只能生效于行政机关内部，更注重纲领性和指导性，法律规范性则稍嫌不足，其实施很大程度上依赖于中央政府和各级政府的权威。另外，对于违反《纲要》有关原则所要承担的责任，尚缺乏明确规定。
“更为准确的理解是，《纲要》可以被视为政府就依法行政向社会和民众所作出的一份具有行政约束力的承诺书。”一位参与过《纲要》讨论的学者告诉记者，《纲要》出台后，目前作为官员政绩考核标准的经济增长指标，或许会被依法行政的指标所替代。
记者注意到，《纲要》第41条明确规定：地方各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况；国务院各部门、地方各级人民政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况。
行政立法亟须统一规范
□专家评论
国家行政学院教授 王宝明
依法行政是依法治国最重要的组成部分，行政立法作为行政机关最重要的活动之一，理所当然地受到依法行政要求的制约。依法行政包含两层含义，即法律优越和法律保留。“法律优越”要求行政不得与法律相抵触；“法律保留”意味着某些立法事项由法律规定，行政机关不得染指。
长期以来，影响国家法治建设的众多因素中，法律体系本身的统一、协调、规范方面的问题，对法律能否正确实施制约很大。《立法法》的出台，对法律的规范统一起到了促进作用，使那些“土政策”、“土法律”和以权乱法的现象得到抑制。为加强行政立法规范，需要对那些出于地方和部门利益而进行的“立法”或出台的“有法律效力的文件”给予撤销和清理，通过法律程序裁决法律、法规、规章，保证国家法治的统一和尊严。
社会经济发展对提高行政立法和规范性文件制定质量提出了更高要求，当前亟须制定有关社会管理、公共服务方面的法律。要贯彻实施《纲要》就要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系；推进政府立法工作的民主化，增加政府立法工作的公开化和透明度；建立行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。
□公民说话
许志永，法学博士。2003年5月，他和另外两位法学博士以普通公民身份上书全国人大常委会，建议对国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查。当年6月，国务院废除该条例，出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。
百姓在日常生活中打交道最多的是行政法规，因此，行政立法在规范人民群众的生活中起着重要作用。一部已落后于时代发展的《收容遣送办法》制造了多少人间悲剧。它最终被废除，从制度上促进了社会进步。
目前，我国行政立法存在许多弊病，其中一个值得重视的现象是政府文件相互打架，各部门之间、地方与中央之间，这样的现象并不鲜见。最近，黑龙江一位老人发病后因救治不及时而死亡，起因在于高速公路与120急救车因要不要交过路费发生争执，双方都拿出证明自己主张的“红头文件”。这是典型的政府法制的不统一，让公众在生活中无所适从，造成政府执法公信力下降。对同样行为处罚不同，也对当事人造成不平等。
针对这些问题，《纲要》对行政立法提出全面要求，这是一种战略上的制度设计。我认为，行政立法应少些部门利益色彩，增强立法的专业化、科学性。应强化法规备案制度，及时清理过时、不合法的法规。
强化对行政行为的监督
□专家评论
国家行政学院副教授 杨小军
我国现行行政监督制度发挥了积极作用，但也存在着一些缺陷和不足，在具体执行过程中不同程度地存在着“软监督”、“虚监督”和“漏监督”现象。长期缺乏有效监督的行政权力，不但不能提高行政效能、确保政令畅通，而且是孳生腐败和违法侵权的“温床”。没有健全和有效的行政监督制度，不可能有完整意义上的法治政府。《纲要》专门规定行政监督的内容，把对行政的监督作为依法行政、建设法治政府的一项主要目标，旨在强化对行政的监督，进一步提升行政监督的地位。
《纲要》规定行政监督的建设目标是：行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督的效能明显提高。这个目标被概括为“完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督”。《纲要》着重规定了8个方面的监督制度内容，包括：政府自觉接受同级人大及其常委会的立法监督，接受政协的民主监督；对人民法院受理的行政案件，政府应当积极出庭应诉，自觉接受司法监督；政府制定的规章和规范性文件应当依法报送备案，自觉接受备案监督；完善行政复议责任追究制度，自觉接受行政监督，等等。正确理解这些目标和内容并切实贯彻执行，是各级行政机关的责任。
□公民说话
关润尧，广东省人大代表，2000年1月亲历“广东省人大代表质询省环保局”事件。
2000年1月25日，在广东省九届人大三次会议上，广东省佛山代表团25名人大代表针对广东省环保局提出《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当的质询案》。人大代表们对被质询对象的回答不满意，表决结果：23票“不满意”，5票“满意”，省环保局的答复未获通过。3天后，21名人大代表联名向广东省政府建议：撤换省环保局副局长王子葵。由质询案引发人大代表联名建议撤换一名副厅级政府官员的职务，这在广东省20年来是头一回。
当了近7年人大代表，我感受最深的是，各地人大代表对政府机关提起质询案的案例越来越多，逐渐显示出人大监督的力量。最近两三年，广东省人大制定了大量的地方法规，确保人大代表得以在更大范围内发挥作用，依法监督政府的行政行为。广东省人大也以坦诚直言、监督有力闻名全国。人大履行监督一府两院的法定职责，需要以完善的行政监督制度作为基础和保障。否则，人大代表只能是一个摆设。《纲要》强调要建立完善的行政监督制度，希望政府的决策和行政行为能因此受到更广泛和更有效的监督。
探索解决社会冲突的新机制
□专家评论
中国人民公安大学教授 余凌云
《纲要》提出：“要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度。对矛盾纠纷要依法妥善解决。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。要积极探索解决民事纠纷的新机制。”
《纲要》之所以特别强调这方面的制度建设，主要是因为社会是充满矛盾的综合体，法治的好处在于它能为疏通解决矛盾提供多种有效的途径。其原理是“泄洪”而不是“蓄洪”，从而保证各种社会矛盾可以在良好的秩序下有条不紊地解决，使整个社会有序、和谐、良好地发展。从现实角度看，当前社会生活中发生的一些纠纷和冲突，特别是社会转型时期出现的新矛盾，如下岗职工与企业的关系，难以通过现有的纠纷处理机制得到解决。因此，需要积极探索预防和解决这些社会矛盾的新路。
□公民说话
聂海亮，北京市昌平区人大代表、回龙观小区业主。
我所在的小区是北京最大的经济适用房项目。在回龙观小区一期房子的销售图纸上，曾经有一块挺大的绿地，上面还有个运动场。一期业主入住3年来，这块绿地却一直荒废着。直到2003年9月，这块“图纸上的绿地”突然开进了建筑队，业主们一打听，才知道这里将成为北京市公交公司的宿舍（其实是商品房）。业主们一再质询，开发商解释说，公交宿舍的事儿早就定了，他们的图画错了，是工作失误。
这种解释显然不能令人满意。2003年9月28日，我们业主集体上访，要求查明真相。2003年10月18日晚，几位维权代表被施工的民工追打。当晚12时到第二天凌晨6时，业主们再次集体上访，相关领导承诺妥善解决问题。
北京市政府专门成立了协调小组。协调小组两次召开协调会，但双方未达成一致。协调小组领导在会上承诺，双方未达成一致前工地不开工。但是，今年2月10日，几位业主被正式传唤并拘留，2月11日，工地正式开工。
我注意到，此次公布实施的《纲要》第26条规定，要“切实解决人民群众通过信访举报反映的问题”。依据这一条的相关规定，任何机关和个人不得以任何理由或借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。
我们迫切希望，《纲要》能保障我们在正当维权过程中的合法权益。
紧急状态下的依法行政
□专家评论
国家行政学院法学博士 宋功德
近年来，面对频繁发生的各类突发公共事件尤其是SARS事件，我国的危机管理机制经常显得捉襟见肘，这迫切需要通过制度创新加以完善。公共危机管理也必须依法行政。《纲要》规定，要“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯”。
为控制紧急状态而依法采取相应应急措施，这是行政机关紧急行政的关键。应急措施包括行政救助、行政强制、行政征用、行政规制、行政指导、行政协助等。政府采取应急措施应对突发公共事件时，通常要遵循以下标准：能通过常规行政部分解决突发公共事件的，就不采取或少采取应急处理措施；常规行政无法奏效而不得不诉诸应急措施时，要尽可能采取对公民合法权益影响较弱的应急措施；如能动用公共财产进行应急处理，则不必征用个人财产；如能以减损公民财产权的方式解决突发事件，就尽量不限制公民人身自由；如能通过其他方式有效消除紧急状态，就尽量不实施戒严。
□公民说话
黄昆，北京交通大学学生，抗非典期间他所在学生宿舍被隔离。
2003年4月中旬，学校有10多名学生感染SARS病毒。4月24日，学校接到通知：嘉园3栋学生宿舍实施隔离，我就住在这栋楼。隔离的头几天，大家都很紧张。后来知道被隔离的都是健康的同学，大家就不那么紧张了。
学校给我们创造了很好的条件，吃饭、娱乐、学习等方面都照顾得很周到。5月8日，学校宣布解除隔离。
我认为，SARS虽然过去了，但公共突发事件我们以后还会遇到，公共突发事件发生时政府采取强制措施是必要的，否则就会给更多的人带来损害。隔离措施虽然暂时影响到一部分人的正常生活，但目的是保护多数人的利益。隔离期间，政府也尽量减少这一非常措施给小部分人利益带来的损害。
以立法形式规定紧急状态，使紧急行政有法可依，无论对公民还是对政府而言都是件好事。有了法律规定，人们对政府采取紧急行政措施更容易理解和遵守，确保紧急行政的效率；政府采取紧急行政措施时也会更加注意行为的合法性，更加注意保护公众的利益。
行政执法必须依法进行
□专家评论
中国人民大学法学院教授 莫于川
行政执法与人民群众的合法权益直接相关。改革开放以来，各级政府依法行政水平不断提高，但执法主体不规范、执法权限和职责划分不合理、执法行为与执法目的相背离、不遵守法定权限和程序等现象，在一些地方和部门仍不同程度地存在，有的还比较严重，亟须得到解决。
《纲要》规制行政执法行为的基本思路是：采取以权力制约权力和以权利制约权力的方式，重点从行政执法的体制、主体、程序、责任、管理基础等方面入手，积极探索行政执法制度法治化的实现途径。这一目标被概括为“要建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”。
各级政府要做到行政执法体制科学化、行政执法案卷规范化、行政执法主体法定化、行政执法程序法治化、行政执法责任制度化。此外，各级政府机关还必须在促进行政执法观念更新和推进行政执法方法创新的同时，划清行政执法权力界限，注重行政执法的社会效果。
□公民说话
姜彩熠，沈阳市一名律师。两年前，他还是沈阳市金丰超市的经理。两年的时间里，多家行政机关500多次对超市进行行政执法检查，他不堪忍受，一怒之下把11家行政执法部门告上法庭，被当地媒体称为“东北民告官第一人”。为了打官司，他学习法律，成了一名律师，专门代理行政诉讼。
那么多部门到超市来检查，吃拿卡要，一开始，我只是琢磨着是不是他们依据的法律有问题。在查阅了大量法律后，我发现，法律的规定都是好的，只是官员们执行歪了。2002年3月，我通过了国家组织的首次司法考试，成为一名律师，专门代理行政诉讼。仅1年时间，我就代理了100多起行政诉讼。按照辽宁省委书记闻世震的说法，“姜彩熠学法、知法都是我们的执法人员逼出来的”。
要是早一点有《纲要》中提出的硬性规定，我就不会被那么多行政机关反复执法，我也不会从超市经理变成律师了。作为一名行政机关滥用行政执法权的受害者和一名律师，我希望在中央政府和人大等各种监督力量的监督下，行政执法规范问题能得到有效落实。
健全行政决策机制
□专家评论
国务院法制办官员 张越
行政决策是行政的中枢，决策系统出了问题，整个行政系统不是陷于瘫痪，就是误入歧途。根据《纲要》的要求，健全决策机制要从四个方面入手，即：科学、合理地界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。
公众参与、专家论证是健全决策机制的核心。随着行政决策公开性不断增加，公众参与度不断提高，行政机关秘密决策的传统决策模式，已逐渐为具有相当公开性、广泛参与性、严格程序化的现代公共决策模式所取代。公众参与、专家论证等民主决策形式，有助于决策者了解更为全面、准确、系统的信息，有助于决策科学化。健全公众参与、专家论证的基本程序，是今后完善决策机制的主要努力方向。
□公民说话
乔占祥，律师。2001年12月底，他因春运火车票涨价告铁道部未实行听证。这场官司催生了铁道部春运价格听证会。
我打官司不是为了自己。《价格法》规定：涉及公共利益的价格上涨，有关政府部门要实行听证。但铁路部门春运涨价自行其是，是典型的有法不依。政府在决策中的失误，往往会给公众生活和经济社会发展带来影响。提高行政决策水平，需要转变政府行政观念。实行听证制度，就是要引入民主科学的决策机制，做决策时多听听百姓、专家的意见，使决策走向公开透明，更能得到公众的认同和遵守。《纲要》出台，我感到很欣慰，更充满了期待。
推进依法行政15年风雨路
□新闻背景
本报记者 程刚
今天，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，经过十年努力，基本实现建设法治政府的目标。
中国的行政法治建设起步于1989年出台的《行政诉讼法》。百姓可以起诉政府的违法行政行为，这部法被形象地称为是“民告官”的法。
1992年3月，“依法行政”第一次被写进政府工作报告。这意味着，中央政府开始自觉将自己的行政活动纳入法治化的轨道。此后，《国家赔偿法》于1994年出台，第一次明确提出政府机关侵害公民合法权益需要赔偿。
1996年，《行政处罚法》第一次以法律的形式对行政行为的设立与实施进行了规范。
1997年，中共十五大报告明确提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”同时，该报告还第一次提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法。同年11月，国务院发布《全面推进依法行政的决定》，对各级政府及其部门的依法行政工作提出明确要求，并进行了重点部署。
2002年，中共十六大再次强调“推进依法行政”。2003年新一届政府产生后，十届全国人大常委会第四次全体会议于当年8月通过了《行政许可法》，“法治政府”、“有限政府”的理念成为中国行政体制改革的重要目标。
以此为标志，包括国务院废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等在内，一系列法律法规正全方位完善着中国的行政法律体系。
在刚刚结束的全国两会上，温家宝总理在政府工作报告中阐释了全面推进依法行政的要义，指出：“各级政府要做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。”
今年7月1日，《行政许可法》将正式实施。另外，《行政强制法》、《行政收费法》、《行政程序法》、《行政诉讼法（修订）》的立法工作也已被列入本届全国人大的立法规划。
