社区、居家养老服务市场的建立一直是北京市老龄工作委员会办公室（以下简称“北京老龄办”）案头上的一道难题。
近年来，尽管北京市政府及民政局针对社区、居家养老服务市场发展出台了支持政策及奖励措施，但这一市场的发展仍旧较为缓慢。目前，北京市社区、居家养老服务供应商约有 1. 5万家，并不能满足日益庞大的老年群体需求；且大部分只能提供简单的服务，与普通家政公司的服务区别不大，影响了这一市场的进程。
身份不明、财政支持力度不大、护理保险制度缺失及市场未充分建立是社区居家养老服务市场未能充分发展的原因所在。
据中国房地产报了解，针对这些问题，北京市已开始从政策层面着手解决与推进。“目前，北京市政府和各区县正在尝试不同的形式来引导资本与企业进入居家养老服务市场。”北京市老龄办副调研员陈桐林说。今年，北京市海淀区也开创了政企结合的社区居家养老服务新模式，通过政策扶持推动这一市场的建立与发展。
陈桐林认为，只要耐下心来进入这一市场，未来回报非常可观，“根据估算，北京市居家养老服务市场每年的规模可达上千亿元”。
困局
按照北京“9064”的养老服务规划，到 2020年，除了约 4 %的高龄、独居、(半 )失能、失智老人入住养老院外，90 %的老人适宜居家养老，6%的老人在社区养老。
在陈桐林看来，社区、居家养老服务机构可同时渗透 90 %居家养老以及 6 %社区养老的老人。也正因为这样的规划，北京市规划委员会表示，北京市正在加快社区养老设施的建设，力争在 2020年实现社区养老设施全覆盖，从而为 96 %的居家老人 (其中 90 %老人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6 %的老人通过政府购买社区照顾服务养老)提供生活照料、医疗、护理、康复、健康养生与精神慰藉等五大类综合持续照顾服务。
然而，这样的规划在推进过程中却面临着种种困境。
据陈桐林介绍，自 2009年起，北京市老龄办就陆续在西城、顺义和房山等地区试点居家养老服务，希望在试点的基础上，将成熟的居家养老模式向北京市推广。
虽然目前取得了一些成果，但这些试点较为零碎，并未形成规模，更谈不上经济效益。“身份尴尬，难以享受补贴和扶持是企业不愿意扩大规模、进展缓慢的一个重要原因。”陈桐林说。
以北京玉渊潭社区卫生服务中心为例，目前接受日间康复照料的老人已有 40多人，最远的老人来自广渠门。但是，这间大受欢迎的老年康复照料中心，至今只有 10张床位。
“不是我们不愿扩展，而是身份尴尬。”玉渊潭社区卫生服务中心老年康复照料中心赵主任坦言。
按照卫生部门定位，社区卫生服务机构一般不能设住院床位。玉渊潭社区卫生服务中心老年康复照料中心现有的 10张日间照料床位，是海淀区政府服务公共委员会和海淀区民政局协调后，以养老服务创新项目的方式获得。因此，玉渊潭社区卫生服务中心老年康复照料中心目前没有独立的法人身份，发展也就无从谈起。
遭遇身份尴尬的不止玉渊潭社区卫生服务中心老年康复照料中心一家。
类似这种形式的社区托老所、社区卫生服务中心、社区日间照料中心等社区养老服务中心，虽然承担了社区养老服务，但却无法像养老机构一样获得政府补贴和支持。这样的现状不仅影响了政府资源的效益和效能，更影响了民间资本参与居家养老服务业的积极性。
北京市民政局副局长李红兵介绍，虽然社区托老所绝大多数由基层政府，如街道办出资建设，但因为多年来一直定位不清，缺乏专业人员和服务，总体运行状况欠佳；至今，在养老服务市场中还没有明确的身份，费用收取只能按照服务项目打包收费。政府每年通过“以奖代补”方式给予的几万元财政支持对于企业来说也是杯水车薪。
“长期护理保险制度(为失能老年人长期照料护理费用买单)的缺失也是制约居家养老服务长期可持续发展的关键因素。”博志成集团养老与健康地产事业部总经理胡晶说。
居家养老的健康发展要以居家养老资金保障制度的完善为基础。居家养老的资金来源除了老年人子女的投入和老年人财产性收入，主要应该依靠制度性安排，包括养老保障制度、医疗保障制度、长期护理保险制度等。目前北京市前两项制度已经建立，但长期护理保险制度仍然是空白，老年人的护理支出无从匹配，亟待建立居家养老的相关配套制度。
在北京市居家养老服务市场困顿难行的时候，海淀区推出了一种全新的政企合作社区居家养老服务市场的新模式。“合作创新模式打破了政府部门界限，避免交叉浪费，节约了大量的社会资源。企业经营为市场化，自负盈亏，可以保证养老产业的持续发展。”海淀区民政局副局长李杰说。
海淀区的创新
李杰把这一创新机制称为北京市首创。
目前，海淀区老年人口平均每年以 2万人的速度激增，到2015年，全区老年户籍人口将达46万。“这还不包括随儿女长期在京居住的非户籍老人”，李杰坦言，“十二五”末，海淀区养老床位只能达到每百名老人 2. 8张，低于全市百名老人 3. 8张的指标。“海淀区户籍老人中，大多数选择在家养老，对社区居家养老服务和活动设施的需求很强烈。”
今年年初，在海淀区十五届人大三次会议上，海淀区政府公布规划，2013年度在全区将新增70个居家养老社区，到年底将覆盖海淀 150个社区。
为此，海淀区选择了一批社区作为落实社区养老创新机制的试点。“把来自民政、残联、卫生、街道办事处及居委会的资源聚集在服务中心内，打破了部门界限。”李杰介绍，企业通过提供社区居家服务，能激活存量提高自身利用率。
此次试点的基本模式，是由政府出资建立“养老助残管理服务中心”，配备相应的日间照护、康复设施。政府通过招投标选择专业机构进驻中心。此种“公建民营”的模式节省了养老服务机构的房屋租金，一定程度上降低了发展成本。
养老服务机构进驻后，首先与居委会、残联等机构合作，入户对老人状况进行健康评估。在这个环节，政府与专业机构进行信息共享。对服务中心来说，这也是政府为机构提供的最为重要的资源。
评估后，养老服务机构会针对每个老人的实际情况，制订居家养老、康复的服务方案。对于有支付能力的老人，机构会根据其意愿和需求，市场化地提供服务；对于没有支付能力的弱势老人，民政部门则将为其购买一部分服务。
对负责运营的专业机构来说，场地、康复器材、老年人信息、部分服务都由政府各个部门来承担，企业轻装上阵，避免了前期投入风险，利于市场化运行。而选择专业的服务机构能为老人提供更高效、专业的服务，提高了政府工作效率，同时市场化引导又能降低政府全部兜底财政的压力和风险。
目前，海淀区政府已经开始了第二次试点企业的调研和选择，保利和熹会也在积极争取中。
中标企业之一北京慈爱嘉养老服务有限公司总经理郑雪梅认为，政府的这种行为是对行业的最大认可和培育。
市场的疑虑
然而，并不是所有养老服务企业对海淀区推出的这一模式都买账。
北京某位不愿透露姓名的养老投资公司负责人对中国房地产报说，他们一开始就没有意愿参与到海淀区政府的招投标中来。在他看来，这种模式依然摆脱不了政府的价格干预和指导。在政府的翅膀下，永远没有办法进行市场化操作。
且社区提供的服务中心大部分是三五十平方米的房间或一排小低层，没有办法通过规模运营取胜。企业的盈利点大部分是陪医、陪购等。他认为，这种情况即便是拿到了免费的场地和设备，企业的生存也难以为继。“这种模式只是看起来美好而已。”
业内人士也表示，之前市场上也出现过小型的政府和企业合作的试点，形式主要是政府随机地在有空房间的社区为企业免费提供场地，这吸引了一批小企业一哄而上，后期因为这些社区位置偏远，消费能力有限，导致这些没有周转能力的小企业很快陷入困顿，最后大部分以失败收场。
对于已经正式开始运营的慈爱嘉，尽管其负责人面对市场质疑反复强调“运营健康”，但在上述业内人士看来，慈爱嘉确实至今未寻找到盈利点。
不过，北京市社区、居家养老服务市场困局的阴霾，也渐有消散的趋势。
据陈桐林介绍，北京市政府正在推出一项针对居家养老服务商上门的老人服务的意外受伤保险。同时，北京市也正在探讨长期照护保险。如果能完善这项制度，对社区居家养老整个体系的建立是非常有帮助的。
另外，北京市民政局福利处目前正在加紧研究社区服务中心的身份和定位，争取尽快对社区服务中心有一些明确的政策支持，推动行业发展。
来源：中国房地产报
