北京提出“建设法治中国首善之区”

　　“将努力把北京建设成为社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市。”中共中央政治局委员、北京市委书记郭金龙在全会上指出。

　　“首善之区”为法治建设总体目标

　　新京报记者看到，市委此次《意见》的框架结构同中央《决定》的框架基本上一一对应，分为三大板块7个部分。不过，《意见》突出了“京味儿”，比如在法治建设的总体目标上，北京提出“建设法治中国首善之区”。

　　郭金龙表示，提出此目标主要是考虑北京作为首都，各方面工作具有代表性、指向性。在各项工作中，都必须坚持首善标准。北京将在法治建设中走在全国前列，发挥示范作用。

　　北大法学院副院长王锡锌认为，北京对于国家政策近距离转换落实、探索创新引领的作用令人期待。

　　严重干预司法办案将追刑责

　　在推进科学立法、民主立法方面，此次意见提出了许多“京味儿”的细化举措。比如提出立法项目公开征集、对重要条款可专门召开立法听证会、建立常态化的法规规章清理机制等。

　　对于健全行政决策机制，北京提出推进重大行政决策程序地方立法，规范重大行政决策出台前向本级人大报告的程序。此外，重大行政决策将健全专家论证和社会稳定风险评估机制。

　　在增强司法公信力方面，《意见》提出要严格落实中央关于领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录、通报和责任追究的规定，对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

　　王锡锌认为，目前对于“干预司法”行为的界定存在难点，需要进一步出台细则。他举例说，一些对于案件的过问属于正常工作的范畴，但另一些“过问”则属于借用过问来干预。这些行为之间需要明确如何界定。另外，还要研究防止以潜规则代替规则的问题。

　　◀◀◀【地方立法】 ▶▶▶

　　建立立法项目公开征集机制

　　《意见》摘要：建立立法项目公开征集机制，完善法规立项论证制度和法规预案研究机制。

　　解读：记者从北京市法制办获悉，北京近年已连续面向社会公开征集北京市政府规章立法项目建议。同去年相比，2015年政府规章立法征集的重点领域新增加了“健全公民权利救济渠道和方式”、“规范网络行为”、“促进绿色发展、循环发展、低碳发展”、“推进基层民主和行业自律”等内容。

　　此外，推进首都经济发展方式转变、规范政府行政行为、加强法治政府建设等方面依然是今年立法征集的重点。

　　市法制办表示，对征集到的立法项目建议，市政府法制办将会同有关部门认真研究，根据不同情况提出处理意见，并通过适当方式向社会反馈。

　　完善规范性文件备案审查制

　　《意见》摘要：所有规范性文件纳入备案审查范围，禁止制发带有立法性质的文件，撤销和纠正违宪的规范性文件。

　　解读：北大法学院副院长王锡锌表示，各地规范性文件违宪或带有立法性质的现象非常普遍，北京能够重视这个问题，可谓抓住了依法治国决定中的一个要点。

　　他介绍，目前规范性文件包括市一级、区县一级，各个部门甚至街道，都有红头文件，有的是政府部门制定和发布的，有的是党委和政府联合发布的。

　　按照立法法的规定，规范性文件不属于法的形式，但若影响到公民法人和组织的权利和利益，就具有了实质的“法”的内容。对于这种规范性文件，应进行合法性的审查。同时，也应当建立机制，突出个案化，比如公民和组织认为规范性文件存在合法性的问题，可以通过相关的程序提请审查。“这个机制非常重要。是把宪法和法律生活化和日常化的一个制度。”

　　重要条款专门开立法听证会

　　《意见》摘要：重要条款可专门召开立法听证会，开展政协立法协商，探索建立涉及重大利益调整立法的论证咨询机制。

　　解读：王锡锌说，立法听证是立法法规定的一种开门立法，加强民主立法的一种程序机制。从立法听证过去的实践来看，应该说立法听证需要有针对性，有时效性，而且符合成本收益的原则。

　　他指出，并不是说立法听证越多就越民主科学。因为现在的立法听证其实还存在一些问题。比如立法要有听证代表参加，参与范围是比较小的。

　　另外，实践操作中反映出的问题是，听证制度功能和目标不够清晰。比如，国外的立法听证主要是解决专业性问题，比如限行对于解决雾霾究竟有多少科学依据，实质上是一场专业的“论证会”。而我们很多时候把它当做是解决立法民主性的渠道，“如果是这样，民意调查恐怕是比听证会更有效的机制。”

　　◀◀◀【区域立法协调】▶▶▶

　　加强京津冀间立法协调

　　《意见》摘要：加强区域间的立法协调，为推动京津冀协同发展提供法律保障。

　　解读：专家表示，近年像珠三角、长三角很多地方已经考虑区域一体化的立法协调，这是经济社会一体化现实要求下的必然选择。具体到京津冀协同发展的层面，最迫切的就是治理大气污染的立法协调。此外，还包括社会管理一体化的立法协调，经济市场的一体化的立法协调则包括法律规制、市场监管、信息分享等。具体形式除了立法协调以外，还可以采用区域政府之间签署合作协议的方式。

　　◀◀◀【依法行政】▶▶▶

　　重大决策过错终身追责

　　《意见》摘要：重大行政决策纳入法治化轨道。建立重大行政决策评估机制，完善决策过错认定标准和责任追究机制。落实重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

　　解读：北大法学院副院长王锡锌表示，“重大决策”通常是指政府部门的负责人行使决策权时，作出决定的过程和结果。过去，决策领域存在有权无责、权大责小等情形。北京落实细化依法治国决定，提出责任追究机制是非常必要的。

　　如何实现责任追究？他认为，要分成两种情况来看。首先，决策是作出某种选择，由于各种各样的原因比如信息、时间不充分，决策可能出现一些差错，这是符合规律的。因此在纠错方面，未来应规定，哪些情形是必须要承担责任的。不是一刀切的。

　　“比如滥用职权来决策的，违反法定程序来决策的，违反宪法和法律决策，名义是公共利益实质上是谋私利、利益寻租的，这些情形有些是责任追究，有的是问责，有的则应负刑事责任。”

　　同时，“终身责任追究”还意味着领导在任时做的决策追责有效期“无限长”。

　　王锡锌建议，应建立一套对于决策效果的评估机制。对于负面作用造成的危害等，形成一套评估标准、指标。同时规定责任免除的情形。“不是所有决策过错都必须要追责，否则可能会存在抑制创新之举、导致消极无为的风险。”王锡锌说。

　　【背景】

　　起草组历时四月征求意见

　　据了解，自7月份，中央决定十八届四中全会将专题讨论依法治国开始，北京市委就决定成立由市委研究室、市人大常委会研究室、市委政法委、市政府法制办、市司法局五家单位组成的文件起草组。8月起，起草组着手对全市立法、执法、司法、普法等方面的情况进行专题梳理和研究，为文件起草作准备。十八届四中全会召开后，起草组还曾通过书面征集、召开座谈会等多种形式收集各方意见建议。初稿形成后，经市委常委会审议通过后，下发各区县委和部门征求意见，还专门听取了各民主党派、工商联及无党派人士以及基层“两代表一委员”的意见。

　　本版采写/新京报记者 温薷