房地产健康发展通知将出 经济适用房打回原形？
https://news.hlgnet.com 2003-08-26
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http://finance.sina.com.cn 2003年08月26日 14:56 《财经》杂志
据推测，由建设部起草的《国务院关于促进房地产市场健康发展的通知》8月底即将出台，届时“所有关于房地产市场的争论就应该停止了”
本刊记者张文豪/文
新房改文件
站在北京东三环路东侧即将开盘的“苹果社区”的工地上，北京今典集团董事长张宝全或许有点乐不起来。苹果社区是一个位于北京CBD(中心商业区)商圈的中高档楼盘，均价6800元/平方米，建筑面积达60万平方米。而就在距此以东3000米左右，即将开盘的是一个总面积达50万平方米、房价在4000元/平方米之下的经济适用房项目——百子湾1号经济适用房项目。
在北京，像张宝全这样心情郁闷的开发商应不在少数。截至目前，在北京包括新开工的经济适用房项目数已达到了32个，遍布从二环到五环的各个方位，总建筑面积达到300万平方米。其中CBD所在的朝阳区，已开工及新开工的经济适用房项目就达到八个左右，总的施工面积以百万平方米计。
商品房开发商们的担忧不无道理，事实上经济适用房的建设的规模仍在迅速扩大。今年6月6日，建设部、发改委和国土资源部联合下发了《关于下达2003～2004年经济适用住房建设投资计划的通知》，这次推出的经济适用房建设规模空前，2003年经济适用房新开工面积1.31亿平方米，相当于2002年住宅新开工面积的38%，如果住宅新开工面积按30%的增长计算，2003年住宅的新开工面积将为4.45亿平方米，经济适用房所占比例为29.43%，约占三成，而2002年这一比例尚不足二成。这种带有政府补贴在内并有着政府指导性定价的“准商品房”，比同区位普通商品房价格具有明显优势，因而一直维持着供不应求的局面。
然而，对经济适用房长达数年的争论或许很快就要有一个新的结论了。今年7月31日，国务院总理温家宝就房地产市场的健康发展发表讲话，提到要“完善供应政策，调整供应结构。要加强经济适用住房的建设和管理，增加普通商品住房供应，控制高档商品住房建设”。
“温总理的讲话是一个前奏，因为由建设部起草的《国务院关于促进房地产市场健康发展的通知》8月底就要下来了。”一位参与过文件讨论的人士对记者说。这份可能被编号为“国发〔2003〕第10号文”的文件倘一出台，“所有关于房地产市场的争论就应该停止了，”这位人士说。
目前10号文的初稿仍在各个部委间流转审议，最终定论尚不得而知。但是在其初稿中开篇就指出了自房改以来房地产市场存在的主要问题：有的地方住房供应结构性矛盾较为突出，普通商品住房和经济适用住房供应不足，高档商品房供应过剩，有的房地产开发企业非法圈占土地，房地产交易当中市场行为不规范比较普遍，侵害购房者权益的事情时有发生。
10号文初稿用了相当的笔墨来阐述经济适用房政策(详见辅文《“10号文初稿”和“23号文”中的经济适用房政策》)。该文件将经济适用房和普通商品房并列作为重点，较之1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(即启动房改的“国发第23号文”)中“以经济适用房为主的供应体系”的提法前进了一步。这一方面表明中央仍然关心普通居民的住房问题；另一方面，也表明要加快住房供应的市场化进程，普通商品房替代经济适用房的趋势已见端倪。
在新文件中，对不同房产的供应对象的描述也与23号文有所不同。23号文中要求“其他高收入的家庭购买商品房”，而新文件中则称“中等偏上和中等收入家庭购买和租赁商品住房”；而经济适用房的对象已从“中低收入家庭购买经济适用住房”演变为“中等偏下及低收入家庭购买或租赁经济适用住房”。
根据那位参与文件讨论的人士解释，在此次发文之前的讨论中，来自房地产界及部分主管部门的意见是，在发展的同时，要对经济适用房政策作大的调整，要加强管理。核心是将其“打回原形”，即作为政策性用房，经济适用房要回到纯粹的社会保障体系中来。这位人士又分析说：“温总理讲话中提到的‘增加普通商品住房供应’，已表明了23号文中以经济适用房为主的原则要做出相当程度的改变。”
这种改变体现在：要严格控制面积和购买资格，要坚持发展小户型，以招投标方式来确定开发商和价格，最终要将受惠人群限定为20%的家庭。甚至有人提出，应将北京市原来每个家庭6万元年收入的准购标准，降到3万元。加强管理的另一个方面，是对于违规的监察，建设部有关部门提出建立公示制度，即将经济适用房的购买者的情况向社会公示出来，“理论上说，这样会增加威慑力量，因为弄虚作假的人会面临着同事和邻居的举报。”这位人士认为。
这种加强以往政策及标准执行力度的努力能否贯彻下去，目前还是一个未知数。倘若执行，高收入人群固然很难再混水摸鱼，但经济适用房也很可能出现滞销，发展商的积极性也会受到影响。因此尽管在讨论初稿时，很多发展商及意见相近的官员们对经济适用房提出了强烈的意见，但这并不表明国务院最终会采取非常严厉的措施。一种说法称“10号文”的标题已改为了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，加上了“持续”二字。
截至目前，这份被认为是继“23号文”之后对中国房地产市场最具指导性的文件，尤其是细则部分，仍处于国务院八大部委的会签之中，“而其中关于经济适用房的部分，尚未得到完全认可。”建设部一位官员说。
既不经济，又不适用
8月8日清晨，虽然阴雨绵绵，但刚刚开盘的经济适用房项目——位于北京西南三环路丰益桥附近的三环新城，还是出现了近2000人排队等待放号的盛大场面。甚至有些购房者提前一周即来排号：全家出动，轮流顶班。这一幕较之2001年3月的排队风潮有过之而无不及，当时限价为3950元／平方米的经济适用房项目长安新城开盘时，凌晨3时就有购房者赶来排队。
在商品房早已是买方市场的今天，经济适用房之所以出现供不应求的局面，政府补贴以及由此带来的制度扭曲是重要原因。“23号文”中明确规定，经济适用房的出售价是政府指导限制价，其组成包括七项成本(征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费、管理费、贷款利息和税金)再加不超过3%的利润。除免收土地出让金外，各种配套费、行政事业收费减半征收(总计21项)，小区的建设配套费不摊入住宅的成本。
不过，经济适用房受到如此程度的欢迎，却不全然是政府补贴和低价的作用，而是因为自1998年房改启动，有关政策的初衷就没有仅仅局限于社会保障体系的范畴之内。即使在刚刚下达的三部委关于经济适用房建设计划的通知中，仍然强调经济适用住房“是解决中等偏下收入家庭住房的重要途径，也是扩大内需，拉动经济增长的重要政策之一”。
按照“23号文”的说法，经济适用房则是住房供应体系的主体：“房改的目标是建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。”而对于供应对象，则划分了三个层次：“最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”
政策的双重性使得经济适用房很难规范运行。北京市建委一位人士称：“标准掌握的不严，与商品房的界限不清楚等现象的出现，其实是带有其必然性的。”因为经济适用房的启动，除了一般性共有的因素之外，也充满了带有中国国情的原因，一是金融风暴之后拉动内需的需要；二是当时刚刚停止了福利分房，而货币化分房远没有落到理想的实处。“为了有一个衔接，不至于产生完全的断档。”
这使得经济适用房很难与商品房划地为限。然而，据建设部政策研究中心的估算，由于实行土地行政划拨，税费减半、政府限价，经济适用住房比同地段商品房价格低15%到20%。在北京，这个水平体现为约500元～1000元。显然政府救助中低收入者的政策目标并不能彻底实现，由于是卖方市场，有些真正中低收入的人群往往由于抽不到号并未得到实惠，开奔驰买豪华“经济适用房”的现象屡屡见诸报端。
全国最大的经济适用房小区──北京回龙观文化居住区在建的三期工程，就有相当比例的跃层房，有的跃层房面积达到252平方米。2002年浙江杭州公示的经济适用住房房源，户型70%以上在130平方米左右，最大的达到178.18平方米。中国人民大学经济学院副教授、北京市第十届政协委员邹正方将经济适用房出现的问题归纳为“五化”：即户型“别墅化”、买家“富人化”、监管“无序化”、质量“低级化”、配套“缺失化”。据统计，2002年北京市16%的经济适用房被中高收入者买走，与之相伴随还出现了一户多房的现象，高收入阶层已然把购买经济适用房当成了投资工具。
对此，北京大学城市与环境学系教授董黎明认为：“一个很现实的问题是如何准确或较为准确地界分不同收入的社会群体，这要比界分不同价位及标准的房子难得多。信用体系的不健全，导致准确界定经济适用房的定位人群几乎是不现实的，这样推行经济适用房的最重要的技术基础就不存在了。”
另一方面，由于开发商负有销售经济适用房的权责，更加激化了经济适用房“商品房化”的倾向。据称，今年初，原国家计委、建设部和国土资源部联合下到全国各地做了一次关于经济适用房的调研，发现有的地区和城市竟然以经济适用房的名义为政府官员盖超标准住房。“这里的问题是，一是超标准建房，二是享受了国家的补贴。”这位人士说。
“补砖头”还是“补人头”？
在经济适用房运作过程中，地方政府也处于两难境地。一方面，经济适用房的大干快上会影响财政收入。因为用地是划拨，不用交土地出让金，土地出让金恰恰又是地方政府收入的重要来源之一；另一方面，从拉动当地经济发展的角度，主管部门及地方政府却很难摆脱经济适用房的诱惑力。这正是经济适用房难于“还原”的吊诡之处。
2001年下半年，北京市建委、计委等部门联合下发了《关于北京城镇居民购买经济适用住房程序的通知(试行)》。自此，一项具体的购买经济适用房资格标准正式出台：年收入在6万元以内者为适用人群。审定程序是，由单位或街道办第一道审批，开发商作第二道复核，市开发办作最终批复。
出台限制购买资格的规定，毕竟会——至少在声势上——影响经济适用房的购买力，再加上对建筑标准的限制，人们的购买意欲也将有所降低。所以，在有关规定的执行当中，难免大打折扣。资格审查手续目前开发商都可以代办，然而显然并不严格。在记者询问天通苑售楼小姐关于购买经济适用房的手续时，她告诉记者，目前的户型仍然有160平方米的，直接拿10000元过来就可订现房。“至于资格审查手续，由我们代您去审，把证件给我们就别管了。”
在2002年2月4日的全国房地产与住宅会议上，建设部副部长刘志峰指出，要进一步落实经济适用住房建设的配套政策和加强制度建设。一些城市经济适用住房建设标准和购买标准控制不严、购买对象的申请审核和审批制度未真正建立，管理不到位。
在此前后，为了体现经济适用房的政策性因素，国家计委和建设部发布了《经济适用住房价格管理办法》，规定家庭年收入在一定水平以下才具备购买经济适用房资格。其具体做法是，买经济适用房的人，首先都要填写一张家庭住房和收入情况表，经过有关部门审核、盖章同意以后才可以购买，但在社会信用体系尚不完备的情况下，这一做法显然收效甚微。
事实上，在开发商来看，如果严格执行国家开发经济适用房的政策，真正面向中低收入阶层，其利润(国家规定是3%)较之商品房又嫌太少。因为在开发中，有的优惠政策落不到实处，管理部门伸手太多，费用摊派频繁，因此“敞口销售”已然是心照不宣的行规。
对于这一悖论的解决之道，已有诸多讨论和实践。清华同方房地产开发公司副总经理田东海认为有两种解决办法，其一是不按收入，而是按照社会的住房状况锁定需求主体。比如按职业群体，还有现在危改房的用户，政府让一些，个人掏一些，实际上就是经济适用房的做法，只不过是定向认购，更准确因而也更公平；其二也是最根本的办法即“补人头”。目前所流行的政府免收土地出让金，再加税费减免的办法，由于是补到了项目上，通过开发商销售项目得以体现，所以俗称“补砖头”；“补人头”指的是由政府出面认真核实统计，核查出真正的低收入者，在这些低收入者购房时，依据标准向其发放现金补贴，这样就避免了无的放矢，造成新的不公平。
事实上，“补人头”的办法即将在江苏省南通市实行，这是全国第一个城市进行这种尝试。该市房管局房改办主任孙建向记者介绍，今年9月1日南通将开始实行这种更先进的补贴方式：家庭年收入在3万元之内的都可以申请补贴，共有四个档次，最低的标准是45平方米，一般职工家庭为75平方米，中级职称以上为90平方米，高级职称是110平方米。也就是说，居住面积不够这四个标准的家庭，都可以在购房时享受这种现金补贴。这个办法的好处是，“一是购房者拿到了现钱，最重要的是南通也不用再搞政府减免地价的经济适用房了。”
南通市除了房价高的一类地区之外，凡是可交易的房屋都在可购买的范围之内。之所以把一类地区排除在外，孙建解释说：“如果我给你每平方米补了200元钱，你就可以购买市中心区的高价商品房，而市区内外的房价差显然要大于200元钱，这说明你本来就不是属于中低收入者。”孙建强调，获得补贴的前提是真实购房行为。
“补人头”行之有效的另一原因在于，制定了经济适用房的建设标准(尤其是面积上)，这可以有效地消除高收入者对经济适用房的购买意欲。华高格斯国际地产顾问公司总经理李忠这样比喻：“如果把经济适用房都做成面包的话，‘富人’也会抢；但如果做成窝头的话，‘富人’就不会来抢了。除了具备资格的人群之外，其他人不会有兴趣——这才是控制的核心。”
